PPP政策连发 防央企风险促民资参与 —— 文章正文2017-12-22

　　近期PPP项目迎来一系列重磅文件。先有财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（简称“92号文”），掀起PPP规范风暴；后有国资委下发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（简称“192号文”），从六方面防范央企参与PPP的经营风险；随后，国家发改委印发《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》（简称《意见》），鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产，加大民间资本PPP项目融资支持力度。 
　　中国工业报记者在采访中发现，多位专家认为92号文和192号文从地方和央企的角度规范了PPP领域的项目运作行为，力促该领域去杠杆，意在规范而非打压。而《意见》则更直接的支持民企发展PPP业务，未来参与PPP项目的民营企业将迎来春天。 
　　
降低地方政府隐性债务风险 
　　自国家大力推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式以来，已有4年时间。越来越多的基础设施和公共服务领域项目转变为PPP项目，并且经过4年的蓬勃发展，截至今年9月底，全国PPP入库项目合计14220个，累计投资额达17.8万亿元。可以说，我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。但财政部相关负责人坦言，在快速发展过程中，一些地方滥用PPP模式、甚至借PPP模式变相融资等不规范操作的问题日益凸显，加大了地方政府隐性债务风险。 
　　为此财政部印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，对借PPP模式变相举债融资行为予以禁止的基础上，再度发文纠正PPP泛化滥用现象，并提出三大举措规范项目库管理：一是实行分类管理，二是统一新项目入库标准，三是组织开展已入库项目集中清理。对操作不规范、实施条件不具备、信息不完善的项目清理出库，以此提升项目库信息质量和管理水平，并进一步推动PPP项目回归创新公共服务供给机制的本源，促进PPP事业可持续发展。 
　　北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司总经理陈民表示，这次财政部对PPP不合规项目的清理可谓是力度最大的一次，将给PPP项目发展带来一次大降温，并有助于地方政府在推出项目以及社会资本在参与项目过程中，更加关注项目的合规性，促进城镇化相关行业领域的升级转型。 
　　
防范央企参与PPP的经营风险 
　　“192号文”作为PPP领域的又一重磅文件，风险把控再次被推向浪尖。该文件明确集团对PPP业务管控的主体责任和各级子企业的具体管理责任，有效应对项目占用资金规模大、回报周期长带来的潜在风险。 
　　据了解，过去3年PPP项目入库数量快速攀升，据统计，截至2017年11月25日，中央企业牵头参与的PPP项目1062个，占总成交项目数的35%，投资额达5.7万亿元，占总成交数的59%。 
　　其中PPP项目社会资本近七成来自中央企业和国有企业。PPP项目投资金额大、回报期长、部分项目操作不规范、大量资产负债表外运行等，加大了央企财务风险。今年以来，国资委更是多次表态，要多举措严控央企债务风险。 
　　192号文提出，中央企业要将源头管控作为加强PPP业务管理的重中之重，高度关注PPP业务对企业财务结构平衡的影响，对PPP业务实行总量管控，从严设定PPP业务规模上限，防止过度推高杠杆水平。 
　　具体而言，集团要做好内部风险隔离，明确相关子企业PPP业务规模上限；资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。集团应加强对非投资金融类子企业的管控，严格执行国家有关监管政策，不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目。 
　　纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资(直接或间接投入的股权和债权资金、由企业提供担保或增信的其他资金之和，减去企业通过分红、转让等收回的资金)原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因开展PPP业务推高资产负债率。分析称，这一要求较此前的征求意见稿有所放松。 
　　相比此前的征求意见稿，国资委公布的《通知》对风险管理提出更严格的要求。比如此前征求意见稿对不得单独投资PPP项目的央企子企业设定条件，使资产负债率高于90%、近2年连续亏损或资金实力薄弱。此次《通知》直接将资产负债率降低至85%。 
　　而且192号文明确不少风险管理红线。比如，央企不得参与付费来源缺乏保障的项目，不得通过引入“明股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他地方承担的风险。在PPP项目股权合作中，不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等。 
　　著名经济学家宋清辉表示：“对PPP项目实行总量管控，从严设定PPP业务规模上限的原因，主要是为了遏制过度推高杠杆水平，进一步加强风险管理。”此前，一些非投资金融类子企业参与PPP项目只注重扩大业务规模，有的甚至不惜做一些不规范的PPP项目，带来了较大的风险。 
　　
民间资本进入PPP预期提升 
　　“从内容看，92号文和192号文基调一致，目的都是为了规范PPP项目运作，加强PPP领域风险管控。”在中航证券分析师赵律看来，近期国家发改委印发的《意见》则可解读为PPP项目补短板，补齐PPP项目中民间资本份额不足、民营企业参与度不够的短板。 
　　《意见》提出，要不断加大基础设施领域开放力度，除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外，一律向民间资本开放，不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP项目。《意见》旨在进一步促进政府和社会资本合作（PPP）模式更好发展、充分发挥投资对优化供给结构的关键性作用，增强经济内生增长动力， 
　　国资国企改革研究人士刘兴国表示，发改委之所以专门发文鼓励民间资本参与PPP项目，主要是由于在近几年的发展过程中，民间资本参与度较低。究其原因，一方面与民间资本对长期合作中政府诚信守约行为存在担忧，另一方面对与政府合作中因地位不对等可能引致的利益侵蚀所形成的担忧，以及受PPP项目本身周期长、回报率低等诸多因素影响。 
　　据PPP项目咨询服务机构荣邦瑞明旗下PPP有例提供的数据显示，2015年1月至2017年11月不同所有制性质社会资本成交PPP项目数量占比中，中央企业和地方国企近3年来的项目数量占比情况分别为32.8%、46.5%、52.1%，相对应的民营企业占比分别为64.5%、52.2%、46.4%。